美国正酝酿新一轮对台军售美台国防工业会议观察

美国时间10月5日至7日，2014年“美台国防工业会议”在美国维吉尼亚州威廉斯堡市举行，会议主要讨论台湾的安全政策、军备研发、潜舰自造、军售进程、双边及区域安全合作等议题。原本不太惹人关注的第13届“美台国防工业会议”，由于释放了诸多有关对台军售的新信息，瞬间让台湾舆论炸开了窝。

“美台国防工业会议”是小布什政府时期美台军事合作交流高峰时期的产物，由极力推销对台军售的民间机构“美台商会”每年举办一次，重点聚焦美台“国防合作”、武器现代化和对台军售议题，在美国推动对台军售过程中发挥着“承上（政府）启下（军火商）”的关键作用，如今已发展成为美国对台军售的“民间推手”和重要平台。奥巴马上任以来，随着美台之间军事交流平台的增多，会议的作用、功能、地位渐趋下降，甚至出现了2011年以来美国高层官员连续缺席会议的局面。2014年“美台国防工业会议”却一改之前遭“冷遇”的局面，呈现了美方参与官员层级提高、对台军售议题得到重视等不同以往的新特点。会议有如此重大转变究竟释放了怎样的政治信息？是否意味着美国新一轮的对台军售即将开启？

亦“民间”亦“官方”

身份地位特殊

“美台国防工业会议”的前身是2002年举办的“美台国防高峰会议”。当时的美国总统小布什为提升美台军事交流层级，决定取消一年一度的“美台军售会议”，提议召开“美台国防高峰会议”，时任台“国防部长”汤曜明与美国防部副部长沃尔福威茨与会并会晤。但“美台国防高峰会议”的召开严重冲击了中美关系，遭致大陆的强烈抗议。美方为避免自陷困境，也希望将该会议与既有的官方架构作区别，遂在2003年召开第二次会议时将其更名为“美台国防工业会议”，定位为美台军事交流的“第二轨道”，由非营利的民间机构“美台商会”主办。

这个由大力推销对台军售的“美台商会”主办的年度会议自筹办伊始，就一直把对台军售作为其实质议题或者说关键职能。会上除了台湾方面对军购“提要求”、美台双方讨论军购清单外，美国众多军火商都会派代表出席，极力游说台湾的官员、“立委”及智库学者，促使其在对美军购立场上向台当局施压，确保美国对台军售的顺利实施。

虽然美国政府将“美台国防工业会议”定位为美台军事交流的“民间平台”，但从与会人员的身份来看，其带有明显的官方色彩，是美台间亦“民”亦“官”、半“民”半“官”的军事交流平台。台湾与会代表一般包括“国防部”高官、“立委”及军工业代表，美方参会人员则包括政府官员、议员、学者及军工企业代表，波音、通用、雷声等对台军售大户则是该会议的赞助商。在历年会议中，美国政府曾派出国防部副部长、副助理国务卿等政府高官出席并讲话，台方也分别在2002年、2008年派出时任“国防部长”汤曜明、陈肇敏与会。由此看，“美台国防工业会议”几乎等同于美台军事交流的“官方渠道”，在美国对台军售中扮演着极其重要的角色。

但自2012年第11届“美台国防工业会议”以来，会议的地位、作用、功能直线下降，几乎被美国政府“遗忘”，突出的表现是美国高官连续缺席会议。年度美台防务工业会议屡遭官方冷遇，岛内媒体对此的解读是美台之间多种对话平台的建立使得会议的重要性趋弱，逐步回归民间本色，转变成为军工业界沟通交流的平台；“美台商会”会长韩儒伯认为是美国对台军售出现了问题，陷入了“台湾军费预算不足和美国缺乏对台军售兴趣”的“困境”，未来发展“非常令人担忧”。事实真的如此吗？

由“冷遇”转“热捧”

对台军售有戏？

不可否认的是，近年来美台间陆续建立了多个互补性很强的安全对话渠道与机制，涉及双方安全部门的多个层级。马英九2008年上台后，美国国务院还首次在国防部之外，主动增加“美台政军对话”，为美台政治军事议题的对话提供了管道。据统计，美台之间军事交流一年超过300个团组1500多人次，很大一部分是讨论军售议题，其它还有军事交流和学术、军备交流。而这些层次丰富的交流渠道，使得美台双方安全与军事高官接触与互动的机会增多，直接导致“美台国防工业会议”的地位下降，风光不再。但由于其在对台军售中具有其他对话渠道不可替代的作用，仍是美国倚重的不可或缺的交流平台。2014年“美台国防工业会议”很好地印证了这一点，其呈现出的两大特点击碎了各界的猜测和担心。

一是美方出席官员层级大幅提高。出席会议的美国国务院最高阶官员是负责政治军事事务的副助理国务卿查普曼，“美台国防工业会议”自2002年开始举办以来，除了第一届有当时的助理国务卿凯利出席之外，这是美国国务院的最高阶官员与会并讲话。更重要的是，查普曼是美国国务院负责接受外国武器采购单部门的第二把手。主办此次会议的“美台商会”会长韩儒伯高兴地表示“美国政府对这个会议的支持是巨大的”，“查普曼能来这很重要，令人鼓舞”。

二是美台讨论军购的认真程度增强。此次会议是自2011年以来美国国务院、国防部与台湾方面第一次认真讨论军售议题。台湾希望美方继续在硬体与软体上，提供台湾防卫所需的武器系统与技术支援，要求采购比现在的F－16 A/B升级后性能更优越的战机，具备匿踪（隐形）、超音速巡航、短场起降或垂直起降、视距外作战4个功能；美方则认为此类战机如F-35战机对台湾来说在10到15年之内都是不可行的，F－16 C/D战机依然是首要选项。此外，双方还热议“台湾潜艇自造”。台“国防部副部长”邱国正主张军购和“自造”，要求美国予以技术支持；美国官方并未表态，国防承包商对此却兴趣浓厚，希望未来能参与潜艇制造计划。

“美台国防工业会议”由遭“冷遇”转向被“热捧”，军售议题再度成为讨论焦点，这些新动向的出现引发各界的猜测，认为美国正在酝酿新一轮的对台军售。“美台商会”会长韩儒伯对此表示，继美国同意台湾F-16A/B战机升级案后，已经3年没有对台军售，这是1979年以来，美国停止对台军售最长的一段时间，从美国政府今年愿意派遣高级官员出席会议并和与会人士讨论售台潜舰等重大议题来看，未来一到两年，美国可能宣布新一波对台军售，至于是何种武器则值得思考。最近在“布鲁金斯学会”举办的美台关系研讨会上，多位美方学者也主动提到，在奥巴马第二任内，美国一定会对台军售。种种迹象似乎表明，美国对台军售大戏即将登场？

从“戏里”到“戏外”

大戏难登场

就目前的形势来看，答案是否定的，这场大戏恐难拉开帷幕。曾任美国国防部负责对台军售的官员罗斯在会议中表示，未来两年不容易有大项目、整批的对台军售，台湾对此不必过于乐观。

从“戏里”来说，呈现的剧情是台湾愿买美国不愿卖，意愿的不统一致使军售难以成行。马英九上台以来，多次向美表达购买F-16C/D战机、潜艇等先进武器的意愿，均未达成所愿。仅就潜艇军购案为例，台湾期待潜艇多年，但13年来仍未获美国供售，不得已采取“争取军购”和“推动自造”双管齐下的策略，但希望美国提供技术支持。据悉，美国倾向向其他国家采购潜艇，再交付台湾，但德、法等潜艇主要生产国家都予以拒绝。至于“提供技术、台湾自制”的建议，美国亦有顾虑，担心此举可能泄露潜艇安静技术。若美国不提供技术转移或合作生产，“自制潜艇”终将沦为一句口号。

从“戏外”来说，日趋紧密的中美关系和美国“亚洲再平衡”的战略布局，是对台军售难以成行的另一原因。中美至今已形成“战略与经济对话”为核心的多领域、多层次合作机制，相互依存进一步加深。中美合作互利共赢格局的深化以及双方建立新型大国关系的努力，使美国越来越不能、也不愿冒损害中美关系的重大风险，降低了其随意打“军售牌”、大幅抬升美台军事关系的意愿与需求。美国在对台售武的敏感问题也不得不更多地顾忌大陆强烈反对的态度，从美国迟迟不通过向台出售F-16C/D战机就可见一斑。此外，在美国“重返亚洲”过程中，无论美国白宫、国务院还是国防部的政策宣示中，在提到强化同盟军事合作，或要盟友配合其“重返”时，皆未提及台湾或要求台湾积极配合。相对于明确将日、韩、澳、菲等盟国作为“亚太再平衡”战略支撑的表态而言，对台湾的作用一直语焉不详，只是强调以具有连贯性的方式对待美国与台湾的非官方关系，与台湾建立更强健和多元化的关系。以致美国一些智库人士抱怨，台湾在美国变化的国防战略中可以扮演的重要角色，似乎尚未受到重视。美国政府在主观上目前尚无要求台湾充当其“重返亚太”的“急先锋”的打算，也无更多证据表明，美国因为“重返”有急剧升级美台关系的意图。从这个层面来看，强化美台关系并不是美国“亚太再平衡”战略的首选，对台军售自然不会成为其急迫处理的事项。

未来，在中美关系整体稳定以及两岸关系和平发展的大背景下，在奥巴马第二任期内，美台发展军事关系可能会更加小心谨慎，在持续进步中，寻求某些突破。台湾不会放弃对美军购的努力，但在美国对台军售有所节制及中国大陆对美外交压力下，其能够取得的成果将是有限的，希望台当局对此有清醒的认识！

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